Als zu Beginn der vergangenen Woche das beratende Gremium des Europarates, die sog. Venedig-Kommission, ihre Stellungnahme zur neuen ungarischen Verfassung veröffentlichte, war die Reaktion in der Öffentlichkeit abzusehen: Auf Seiten der Opposition frenetischer Jubel über eine weitere Niederlage Orbáns auf internationaler Ebene (im Inland hat sich die Opposition längst aus der Politik verabschiedet), bei der Regierung herrschten Zähneknirschen und der Versuch vor, die überaus deutliche Kritk der Verfassungsexperten zu bagatellisieren. Dabei wäre, insbesondere den Regierungsparteien, in gewisser Hinsicht aber auch den Kritikern der Verfassung eine sorgfältige Lektüre der Stellungnahme anzuraten. Sie zeigt einerseits, dass die mit heißer Nadel und ohne echten Dialog mit den Wählern eiligst verabschiedete Verfassung an fundamentalen handwerklichen Fehlern leidet. Sie zeigt aber auch, dass das hysterische Geschrei manch eines Verfassungskritikers von der Venedig-Kommission nicht geteilt wird. All das wird natürlich weder Regierung noch Opposition davon abhalten, das ihr Angenehme zu zitieren und Ungarn als demokratisches Musterland einerseits, als faschistischen Gefahrenherd andererseits zu charakterisieren.
Ein Versuch der Zusammenfassung:
Vorbemerkung: Fehlender Dialog, mahnende Worte für die Zukunft
Bereits in der Einleitung spricht die Kommission das Hauptproblem des Verfassungsgebungsprozesses an:
„The Venice Commission wishes to underline that a constitutional culture which clearly separates constitutional issues from ordinary politics and sees the constitution as a commonly accepted framework for ordinary democratic processes – with their understandable and even healthy political disagreements – is a precondition for a fully successful and legitimate constitution-making process.
13. The Commission however notes that, while no genuine dialogue has been possible between the majority and the opposition during the debate and final adoption of the new Constitution, according to the information provided to the Venice Commission during its visit in May 2011, there will be co-operation between the majority coalition and the opposition in the preparation of the implementing legislation.“
Die den Experten missfallende Vermengung von Verfassungsfragen mit Tagespolitik bzw. parteipolitiscen Streitigkeiten hat den Verfassungsprozess von Beginn an gelähmt. Die Regierung, offenbar von dem Willen geprägt, sich pünktlich zum Jahrestag des Wahlerfolges von 2010 ein legislatives Denkmal zu setzen, wollte hier nicht auf die Opposition Rücksicht nehmen. Doch auch die Opposition war von Beginn an von dem Motiv geleitet worden, das Errichten des „Denkmals“ um jeden Preis zu verhindern. Sie zog sich – mit Ausnahme der unabhängigen Abgeordneten Katalin Szili (Ex-MSZP) – aus den Beratungen frühzeitig zurück und tat das, was sie bei Viktor Orbán in den Jahren 2002-2010 so harsch kritisiert hatte: Sie trug den politischen Diskurs auf die Straße hinaus (wenn auch nicht so erfolgreich wie Fidesz damals).
Als Inhaberin der 2/3-Mehrheit muss die Regierung jedoch die Hauptverantwortung für das Kommunikationsdesaster tragen: Eine Volksabstimmung, jedenfalls über das „Ob“, ggf. auch über den Inhalt der neuen Verfassung wäre möglich und anzuraten gewesen. Sie wurde von Fidesz trotz gebetsmühlenartiger Wiederholung des Satzes, man stelle im Moment die „Regierung der nationalen Einheit“, aber nicht durchgeführt. Stattdessen wurden 1 Million Fragebögen versendet, deren Inhalt (es gab etwa 90.000 Rückläufer) mehr oder weniger, aber jedenfalls publikumswirksam, in die Verfassung aufgenommen wurde. So etwa die „tatsächlich lebenslange Haft“ und der Wunsch, Müttern mit Kind kein Mehrfachwahlrecht zu gewähren.
Ob sich die Hoffnung der Venedig-Kommission, dass man in Zukunft bei der Ausgestaltung der Details der neuen Verfassungsordnung (zahlreiche 2/3-Gesetze gilt es, noch zu verabschieden) konstruktiver zusammenarbeiten wird, ist für denjenigen, der die ungarische Politik kennt, im Moment nur schwer vorstellbar.
Prinzipielle Zustimmung der Kommission zum „Ob“ einer neuen Verfassung – aber zum „Wie“?
„14. It is generally welcomed by the Venice Commission that former communist countries adopt a new and modern Constitution to create a new framework for society, guaranteeing democracy, fundamental freedoms and the rule of law.“
Die Kommission begrüßt somit den Willen eines postkommunistischen Staates, sich eine neue, moderne Verfassung zu geben. Ungarn ist – was wenige wissen dürften – eines der wenigen Länder, die diesen Schritt erst zwei Jahrzehnte nach der Wende vollziehen. Zwar wurde die Verfassung von 1949 – entstanden in der düstersten Zeit des ungarischen Stalinismus – so weit reformiert, dass ihr inhaltlich nichts „stalinistisches“ mehr anhaftete. Nach der Ansicht vieler bedurfte es jedoch eines symbolischen Abschlusses. Ein hässlicher Mantel bleibt auch dann unansehnlich, wenn ein schöner Mensch in ihm steckt.
Die Kommission stellt am Beginn ihrer Untersuchung fest, dass ihre Stellungnahme als Überblick zu ausgewählten Themen, nicht als „tiefgreifende Studie“ verstanden werden soll. Es geht der Kommission um die Frage, ob die einer Betrachtung unterzogenen Verfassungsvorschriften mit den Menschenrechten, dem Rechtsstaatsprinzip und demokratischen Grundwerten in Einklang stehen.
Interessant ist folgender Absatz:
„16. The analysis below is based on the English translation of the adopted Constitution provided by the Hungarian Ministry of Public Administration and Justice and published on the official website of the Hungarian Government. The translation may not accurately reflect the original version in every point and, consequently, certain comments and omissions could be affected by problems of the translation.“
Kritiker der neuen Verfassung lasen aus dieser Passage bereits die erste ätzende Kritik an der Regierung heraus. Man habe sozusagen durchschaut, dass die Regierung versucht habe, das Ergebnis der Prüfung durch fehlerhafte Übersetzung zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Diese Kritik geht wohl ins Leere. Jeder seriöse Wissenschaftler, der sich mit Rechtstexten befasst, weiß, dass es bei der Übersetzung ins Englische zu Ungenauigkeiten kommen kann, die das Verständnis des Textes beeinflussen können. Es gehört daher, in einem Rechtsgutachten, zur Redlichkeit, darauf hinzuweisen, mit welcher Fassung man gearbeitet hat. Der Hinweis der Kommission dürfte nicht mehr und nicht weniger als die Betonung einer schlichten Selbstverständlichkeit sein.
Die gute Nachricht: Die Verfassung ist demokratisch, rechtsstaatlich und achtet die Menschenrechte
Die allgemeinen Ausführungen zur neuen Verfassung enthalten folgende „gute Nachricht“:
„18. Hungary has adopted a new Constitution which aims to meet the general features of a modern Constitution within the framework of the Council of Europe. In particular, the Venice Commission welcomes the fact that this new Constitution establishes a constitutional order based on democracy, the rule of law and the protection of fundamental rights as underlying principles. It notes that constitutions of other European States, such as Poland, Finland, Switzerland or Austria, have been used as a source of inspiration. A particular effort has been made to follow closely the technique and the contents of the ECHR and to some extent the EU Charter.“
Ungarns neue Verfassung ist demnach demokratisch, rechtsstaatlich und schützt die Grundrechte. Die politischen Gegner der Verfassung, insbesondere diejenigen, denen sie als zu wenig fortschrittlich oder gar als ideologischer Rückschritt erscheint, werden dies gewiss anders sehen und können ihre Meinung vertreten. Den Rückhalt der Venedig-Kommission haben sie in diesem Punkt nicht.
Kritische Wort der Kommission folgen jedoch auf dem Fuße:
„20. The task might be more difficult in some cases due to sometimes unclear interrelations between its different provisions as well as to the fact that the constitutional text often relegates to cardinal (organic) laws the definition of the detailed rules applicable to the concerned matters (including fundamental rights, institutional settings, structural arrangements for the operation of the judicial power etc.).“
Das Gremium erachtet die Verweisungen in der Verfassung nicht selten als unklar, was insbesondere durch die Verweise auf zukünftige 2/3-Gesetze verschärft wird. Diese berechtigte Kritik zeigt auf, dass die Verfassung hier und da an handwerklichen Fehlern leidet und – betrachtet man den Text – kein in sich geschlossenes Regelungssystem darstellt. Zu viele Verweise auf Gesetze außerhalb der Verfassung schaden dem Verständnis. Wie es einmal ein bedeutender deutscher Staatsrechtslehrer sagte: „Eine Verfassung muss so kurz wie möglich und so ausführlich wie unbedingt nötig sein.“ Dieses Ziel dürfte das neue Grundgesetz verfehlt haben; zu groß war offenbar der Wille, möglichst viele der eigenen politischen Ideen und Wertevorstellungen einzubringen und – da die Zeit aufgrund des sich selbst auferlegten Zeitdrucks fehlte – diese in Zukunft durch Gesetze mit Verfassungsrang weiter zu konkretisieren. Dass hierdurch die Chance, ein stabiles Wertegerüst zu schaffen, mit dem ein Großteil der Bevölkerung übereinstimmt, nicht vollzogen werden kann, liegt auf der Hand.
Kardinalgesetze: Die große Unbekannte
Wie schon im vorherigen Absatz angemerkt, liegt die „große Unbekannte“ der neuen Verfassung bei den noch kommenden sog. Kardinalgesetzen. Gesetzen also, die sich auf grundlegende Fragen der Gesellschaft und des Staates beziehen und deren Verabschiedung und Änderung einer 2/3-Mehrheit bedarf. „Kleine Verfassungen“ also. Die Verfassung beinhaltet mehr als 50 Verweise auf solche Kardinalgesetze, die z.B. die Familienpolitik, die Ernennung von Ministern und öffentlichen Organen, die Judikative, die grundlegenden Fragen der Steuerpolitik, das Rentensystem, den Haushaltsrat, das Recht der nationalen Minderheiten und viele andere Themen betreffen.
Obwohl derartige 2/3-Gesetze keine ungarische Spezialität sind (so die Kommission), wird aus der Aufzählung deutlich, dass die ungarische Regierungsmehrheit versucht hat, ihren Einfluss für die Zeit nach ihrer (möglichen) Abwahl zu sichern. Dass grundlegende Fragen der Steuer- und Rentenpolitik einer 2/3-Mehrheit bedürfen, ist ungewöhnlich: Diese Entscheidung entzieht zukünftigen Regierungen einen Teil der originären Kompetenzen und engt politischen Handlungsspielraum ein. Viktor Orbán hat jüngst bestätigt, dass genau dies sein – bei objektiver Betrachtung nicht sonderlich demokratisches – Ziel gewesen ist. Gleiches gilt für den Haushaltsrat, dessen Mitglieder gerade für 9 Jahre ernannt wurden und über ein Vetorecht bezüglich des Haushalts verfügen: Machen sie von diesem Recht Gebrauch und wird kein Haushalt verabschiedet, so kann in letzter Konsequenz das Parlament aufgelöst werden. So wünschenswert beratende Gremien in Haushaltsfragen sind, so selbstverständlich gehört das Recht, ein Budget aufzustellen, in die Kernkompetenz des Parlaments. Ein Fakt, auf das sich auch Fidesz – zuletzt im Zusammenhang mit den Forderungen des IWF – gerne berufen hat.
Entsprechend deutlich fällt das Fazit der Kommission aus, die eine Reduzierung der 2/3-Themen für ratsam hält:
„25. While acknowledging that States enjoy a wide margin of appreciation in establishing the scope and level of detail of the constitutional provisions and of the different levels of domestic legislation, the Venice Commission considers that the subjects of cardinal laws, as prescribed by the new Hungarian Constitution, are far too many.“
Die Auslegung der neuen Verfassung: Noch mehr Unklarheiten…
Wie bereits oben angedeutet, merkt die Kommission an, dass mehr Klarheit und Konsistenz zwischen den einzelnen Teilen der Verfassung wünschenswert gewesen wäre. Nur so weiß – wie die Kommission sinngemäß anmerkt – der Rechtsanwender, was gemeint ist und von ihm verlangt wird.
„28. The Commission takes note with interest of the effort made by the Hungarian constitutional legislator to provide guidance with regard to the main principles, values and sources to be used for an adequate interpretation and application of the new Constitution. This effort is however hampered by a certain lack of clarity and consistency between elements, in different constitutional provisions, which are of relevance for the interpretation of the Constitution.“
Solche Fehler entstehen zumeist dann, wenn nicht genug Zeit für eine in allen Einzelheiten abgestimmte Lösung vorhanden ist. Hinzu kam der politische Wille, zahlreiche (in den Augen vieler „schwülstige“) historische Bezüge in die Verfassung aufzunehmen, die nicht nur in der Präambel – quasi symbolisch – aufträten, sondern auch als Auslegungsmaßstab dienen sollen. Besonders deutlich wird dies im Zusammenhang mit der „historischen Verfassung“:
„29. The concept of “historical constitution”, used both in the Preamble and in Art. R, dealing specifically with the interpretation of the Constitution, brings with it a certain vagueness into constitutional interpretation. There is no clear definition what the “achievements of the historical constitution”, referred to in Art. R, are.“
Die Kommission bedauert sodann, dass – gerade im Hinblick auf die Nennung der „historischen Verfassung“ als Auslegungsmaßstab eine adäquate – d.h.e ebenso herausgehobene – Nennung internationaler Verpflichtungen und Menschenrechte als Auslegungsmaßstab fehle. Die sich hieraus ergebenden Probleme dürften aber wohl eher symbolischer Natur sein, denn Art. Q enthält einen Verweis auf die Verpflichtung Ungarns auf internationale Verträge.
Die so oft erwähnte Präambel
Im Zuge der internationalen Debatte um die neue Verfassung wurde der Fokus ganz klar auf die Präambel gelegt. Sie trägt den Namen „Nationales Glaubensbekenntnis“, beginnt mit der ersten Zeile der Nationalhymne („Gott schütze den Ungarn“), enthält Bezüge zu dem (übrigens durch und durch „europäischen“) Heiligen Stephan, Nation und Christentum, die Heilige ungarische Krone und weitere Aspekte, die in Teilen ein nach langer Zeit der Fremdherrschaft in Ansätzen verständliches „patriotisches Geschichtsbewusstsein“, in anderen Teilen aber gewiss auch eine Werteordnung postulieren, mit denen viele – insbesondere der Großteil der europäischen Elite – nur wenig anfangen kann. „Neutralität“ gegenüber Glaubensfragen kann nach ihrer Auffassung nur durch völligen Verzicht auf die Nennung von Gott hergestellt werden. Dass auch das kollektive „Nicht-Glauben“ eine Werteordnung darstellt (gesehen im Kommunismus), die von anderen – den Gläubigen – nicht zwingend geteilt wird, tritt bei dieser Art von Wertedebatte naturgemäß in den Hintergrund. Betrachtet man die Heftigkeit der Auseinandersetzung außerhalb Ungarns um die Präambel der Verfassung eines Landes mit 10 Mio. Einwohnern, so scheint es vorrangig nicht um Ungarn, sondern um die Sorge zu gehen, dass derartige Beispiele Schule machen könnten. Immerhin hat die Debatte um die Europäische Verfassung vor einigen Jahren – die der strenge Laizismus für sich entscheiden konnte – gezeigt, wie sehr die Meinungen auseinander gehen.
Die ungarische Verfassungspräambel ist, obwohl eher symbolischen Charakters, wohl aus oben genannten Gründen ins Zentrum der Aufmerksamkeit gelangt:
„31. The Commission recalls that preambles have above all a political purpose and represent political declarations meant to stress the importance of the fundamental law, its principles, values and guarantees, for the state concerned and its population. As a consequence, they should also have a significant unifying function. In the absence of European standards in this area, the specific elements that are included in the Preamble depend on the will of the constitution-making authority.“
Nach Ansicht der Kommission sollte eine Präambel „einenden Charakter“ aufweisen. Dies dürfte beim Nationalen Glaubensbekenntnis misslungen sein. Es verkörpert eine eindeutig konservative Werteordnung und nimmt Bezug auf ein historisches Verständnis, das von Teilen der Gesellschaft zweifellos nicht geteilt wird, wie auch die Kommission erkennt:
„38. The Commission further considers that, while it is not uncommon that the Preamble to a Constitution or the chapter on the general principles includes provisions on the values underlying the Constitution, a Constitution should avoid defining or establishing once and for all values of which there are different justifiable conceptions in society. Such values, as well as their legislative implications, should be left to the ethical debates within society and ordinary democratic procedures, respecting at the same time the country’s human rights and other international commitments.“
Es entsprach jedoch erkennbar dem Willen der Regierungskoalition, nicht den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ zu formulieren, sondern auf eine aus ihrer Sicht erstrebenswerte Wertordnung Bezug zu nehmen. Dies erscheint legitim, die Kritik der Kommission sollte hier auch nicht als juristisch, sondern politisch verstanden werden – an dieser Stelle verlässt die Kommission ein wenig den Rahmen dessen, was sie sich selbst zu Beginn des Gutachtens als Aufgabe definiert hat: Die Übereinstimmung der neuen Verfassung mit Menschenrechten und rechtsstaatlichen Prinzipien zu prüfen. An dem Ansatz der Regierung, dass die Präambel gerade dazu dient, eine Werteordnung aufzustellen (und diese nicht der Tagespolitik überlassen werden sollte), ist somit juristisch nur wenig auszusetzen.
Dass im Rahmen der Präambel leider auch eine missverständliche bzw. unangemessene historische Sichtweise Platz greift, zeigt ihr Hinweis auf die angeblich „im März 1944 verloren gegangene staatliche Souveränität“ . Namhafte Historiker und ein überragender Teil kritischer Intellektueller sehen diesen Verweis als Versuch, die Verantwortung der ungarischen Bevölkerung bzw. die Verantwortung „der Nation“ für die Greueltaten an den ungarischen Juden im Jahre 1944/45 vergessen zu machen.
Was die Betonung der – im übrigen unbestreitbaren – besonderen historischen Rolle des Christentums angeht , zeigt sich die Kommission milde und betont:
„32. The Preamble of the new Constitution indeed contains numerous national, historical and cultural references, such as to King Saint Stephen, the Christian tradition and the Hungarian culture and language. It would be difficult to neglect the importance, for Hungary, of these factors and their particular role in building and preserving the Hungarian state and nationhood. One can note, as far as the religious aspect is concerned, that while stressing the major role of Christianity in the history of Hungary, the Preamble also states that “we value the various religious traditions of our country.” Such a statement is of key importance. It should be adequately taken into account in the future application and interpretation of the Constitution and should be extended to the protection of all religions, religious traditions and other convictions of conscience.“
Anders als vielen Kritikern, ist der Kommission somit die ausdrücklich genannte „Wertschätzung“ gegenüber anderen religiösen Traditionen des Landes nicht verborgen geblieben. Da die Verfassung im übrigen auch Glaubens- und Gewissensfreiheit postuliert, dürfte die Empörung ob einer angeblichen Diskriminierung Anders- oder Nichtgläubiger jedenfalls mit dem Text nicht zu begründen sein.
Auch eine „Balance zwischen nationalen und universalen“ Werten wird von der Kommission positiv hervorgehoben:
„33. It should also be noted that, notwithstanding the strong emphasis put on the national element and the role of the Hungarian nation, there has been an effort to find a balance, in the Preamble, between the national and universal elements: “we believe that our national culture is a rich contribution to the diversity of European unity and we respect the freedom and culture of other nations, and shall strive to cooperate with every nation of the world” .“
Handfeste Kritik, die wegen der noch immer bestehenden Unklarheiten durchaus berechtigt scheint, übt die Expertengruppe an der Formulierung, dass man die „Geltung der Verfassung von 1949 nicht anerkenne“ . Hier könnten sich alltägliche Probleme in der Rechtsanwendung ergeben: Gilt die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts der vergangenen 20 Jahre weiter? Wenn ja, wie weit? Es ist ein offenes Geheimnis, dass der Verlust der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts quasi einer verfassungsrechtlichen „Festplattenformatierung“ gleichkäme. Es wird keinem Rechtskundigen einleuchten, warum man diese wertvolle und für den Aufbau der ungarischen Demokratie unersetzbare Quelle an Rechtserkenntnissen und -feststellungen tilgen sollte. Dass einzelne Urteile, die auf Vorschriften beruhen, die nunmehr geändert sind, nicht mehr wirken, wird jeder Verfassungsrichter von selbst – auch ohne Präambel – verinnerlichen. Warum aber sollte die gesamte, auf Basis der alten Verfassung erlassene und inhaltlich noch kompatible Rechtsprechung null und nichtig sein? Viele Fragen, die es zu klären gilt. Man hätte sie besser vor Verabschiedung der Verfassung geklärt:
„35. First, problems of legal nature may arise. This might be the case if the paragraph on the old 1949 Constitution is understood strictly in a technical way: “We do not recognise the communist constitution of 1949, since it was the basis for tyrannical rule; therefore we proclaim it to be invalid.” If this is meant to have legal consequences, it can only be read as leading to ex tunc nullity – otherwise it would have been sufficient to declare that the former Constitution was repealed. Ex tunc nullity of the former Constitution could lead to the result that all acts of state enacted under the former Constitution would lose their legal basis and will thus be invalid themselves. This may also be used as an argument for ignoring the rich case law of the Hungarian Constitutional Court which, although based on this “invalid” constitution, has played an important role in Hungary’s development towards a democratic state governed by the rule of law. Even Constitutional institutions like the Parliament would lose their legitimacy and have to be seen as legally inexistent. This would lead to a legal paradox since an illegitimate or even non-existent Parliament cannot enact a new Constitution.“
Und weiter:
„37. The Commission has taken due note that, according to the Hungarian authorities met during its May visit to Budapest, the declaration of the invalidity of the 1949 Constitution should only be understood as a political statement. It nonetheless finds regrettable that such an important statement and an unfortunate internal contradiction has been retained in the Preamble without due regard to its potential legal and political implications. It trusts that the Constitutional Court of Hungary will provide clarity on this sensitive issue in the context of its future interpretation of the new Constitution. The adoption of transitional provisions is also an opportunity for providing legal clarity on this matter.“
Ein weiterer, in der Debatte um die Verfassung in den Mittelpunkt getretener Aspekt ist das Thema „Auslandsungarn“ . Weite Teile der regierungskritischen Presse sehen es bis heute als Ausdruck „völkischen Denkens“ und eines „Irredentismus im Bezug auf Trianon“, wenn die ungarische Politik und die Verfassung betonen, dass sie sich für die Auslandsungarn (immerhin ca. 2,5 Millionen Menschen in den umliegenden Ländern) „verantwortlich fühlen“ . Dass hiermit keine Grenzveränderungen gemeint sind, ist jedem klar. Gleichwohl wird dieses Statement und die Vergabe der ungarischen Staatsbürgerschaft an Auslandsungarn (vergleichbare Vorschriften gibt es in Rumänien, der Slowakei und Kroatien) von Kritikern als „unfreundlicher Akt“ der Einmischung angesehen. Die Kommission drückt es vorsichtiger, aber dennoch kritisch aus:
„According to the Preamble, “we promise to preserve the intellectual and spiritual unity of our nation torn apart in the storms of the last century”. This statement implies obvious historical references and should be read in conjunction with Art. D, establishing Hungary’s “responsibility for the fate of Hungarians living beyond its borders”. Such a wide understanding of the Hungarian nation and of Hungary’s responsibilities may hamper inter-State relations and create inter-ethnic tension (see also comments under Article D below).“
Und weiter:
„41. The Venice Commission finds that the statement in Article D that “Hungary shall bear responsibility for the fate of Hungarians living beyond its borders” touches upon a very delicate problem of the sovereignty of states and, being a rather wide and not too precise formulation, might give reason to concerns. In particular, the Venice Commission finds unfortunate the use, in this context, of the term “responsibility”. This term may be interpreted as authorizing the Hungarian authorities to adopt decisions and take action abroad in favour of persons of Hungarian origin being citizens of other states and therefore lead to conflict of competences between Hungarian authorities and authorities of the country concerned. Such action includes inter alia support to the “establishment of their community self-governments” or “the assertion of their individual and collective rights”.
42. The Venice Commission recalls that, while states may legitimately protect their own citizens during a stay abroad, as indicated in its Report on the Preferential Treatment of National Minorities by their Kin-State15, “responsibility for minority protection lies primarily with the home-States”.“
Die „Ehe“ zwischen Mann und Frau: Viel Lärm um nichts
Deutliche Kritik an der neuen Verfassung beruhte auf dem Schutz „der Ehe“ als „Bund zwischen Mann und Frau“. Daniel Cohn-Bendit sagte in einem Interview gegenüber dem Nachrichtensender Hír TV sinngemäß, wenn man eine neue Verfassung schreibe, müsse man mit der Zeit gehen. Und Marco Schicker von der deutschsprachigen Online-Zeitung „Pester Lloyd“ gab in seinem wütenden Kampf für Minderheitenrechte ein Paradebeispiel von „Toleranz“ ab, indem er höhnte:
„Feuchte Fidesz-Träume von einer Welt voll monogamer Heteros mit drei Kindern, die Blumenkränze winden, entsprechen nicht der Realität – und drängen andere Lebensentwürfe an den Rand.“
Dass der Schutz der Ehe jedoch in vielen europäischen Verfassungen und der überwiegenden Mehrheit der Vertragsstaaten der EMRK exklusiv Mann und Frau vorbehalten ist, ist eine – vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechts abgesegnete – Tatsache. Die ungarische Rechtsordnung schützt Homosexuelle, ebenso wie Deutschland, über ein Rechtsinstitut der Lebenspartnerschaft. Diesen Schutz erachtet der EGMR als im Einklang mit der Menschenrechtskonvention. Erst jüngst scheiterten zwei Österreicher, die ihr Heimatland in Strasbourg verklagt hatten. Die Kommission zu diesem Themenkomplex:
„46. Article L of the new Constitution contains a constitutional guarantee for the protection of the institution of marriage, which is defined as “the union of a man and a woman established by voluntary decision”, as well as of the family “as the basis of the nation’s survival”. This definition of marriage has been criticized, as it might be interpreted as excluding the union of same sex couples.
47. The Venice Commission notes in this respect that, as the ECtHR held in its judgment of 24 June 2010, in the case of Schalk and Kopf v. Austria, “although, the institution of marriage has undergone major social changes since the adoption of the Convention, the Court notes that there is no European consensus regarding same-sex marriage. At present no more than six out of forty-seven Convention States allow same-sex marriage” (§ 58).
48. The Court further held, in § 105 of its judgment that “[t]he Court cannot but note there is an emerging European consensus towards legal recognition of same-sex couples. Moreover, this tendency has developed rapidly over the past decade. Nevertheless, there is not yet a majority of States providing for legal recognition of same-sex couples. The area in question must therefore still be regarded as one of evolving rights with no established consensus, where States must also enjoy a margin of appreciation in the timing of the introduction of legislative changes. (see Courten, cited above; see also M.W. v. the United Kingdom (dec.), no. 11313/02, 23 June 2009, both relating to the introduction of the Civil Partnership Act in the United Kingdom).
49. Moreover, although not explicitly addressing the institution of traditional marriage, the EU Charter states in its Article 9: “The right to marry and the right to found a family shall be guaranteed in accordance with the national laws governing the exercise of these rights.” Also, Article 23 of the United Nation International Covenant on Civil and Political Rights, establishes that, “[t]he family is the natural and fundamental group unit of society and is entitled to protection by society and the State.” This Article further recognizes “[t]he right of men and women of marriageable age to marry and to found a family . . . .” .
50. In the absence of established European standards in this area and in the light of the above-mentioned case-law, the Commission concludes that the definition of marriage belongs to the Hungarian state and its constituent legislator and, as such, it does not appear to prohibit unions between same sex persons (although such unions cannot enjoy protection under the institution of marriage). The Commission notes in this context that registered same-sex civil partnerships enjoy legal protection (although within certain limits) in Hungary since 2009.“
Die Lebenspartnerschaft als Institut für Homosexuelle Partner genügt insoweit den Menschenrechten; jedenfalls im Moment.
Die politische und wertemäßige Debatte kann und muss geführt werden, die Zeiten ändern sich. Seit den 70er Jahren, in denen Homosexualität in manch einem Land noch unter schwerer Strafe stand, ist Europa weit voran geschritten, und diese Zeiten will niemand, der bei Verstand ist, zurück. Die Toleranz gegenüber den Lebenskonzepten Homosexueller schließt es aber nicht aus, die Ehe als Bund zwischen Mann und Frau hervorzuheben. Dafür muss man sich von niemandem beschimpfen oder verspotten lassen.
Berechtigte Kritik der Kommission fällt hingegen auf Artikel XV, der die Diskriminierung untersagt: Das ausdrückliche Verbot der Diskriminierung aufgrund sexueller Orientierung fehlt dort. Es kann lediglich aus den „übrigen Diskriminierungsgründen“ abgeleitet werden; eine ausdrückliche Nennung wäre, im Hinblick auf die statistisch erwiesene Intoleranz in der ungarischen Bevölkerung gegen Lesben und Schwule wünschenswert und ein positives Zeichen für die eben genannte Toleranz gewesen. Die weitreichende Intoleranz könnte jedoch gerade der Grund gewesen sein, warum man darauf verzichtet hat. Schade.
Der Schutz ungeborenen Lebens: Im Einklang mit der EMRK, wenn…
In diesem Themenfeld betont der Expertenrat, dass sowohl der Schutz ungaborenen Lebens, als auch der Schutz der Gesundheit und der Privatsphäre der Mutter, wichtige und schützenswerte Aspekte darstellen. Die Kommission stellt fest, dass eine Interessenabwägung sicherzustellen ist. Dies sei in der Rechtsanwendung zu gewährleisten:
„66. In the light of the above, Article II of the Hungarian Constitution cannot be read as considering the life of the unborn child to be of higher value than the life of the mother and does not necessarily imply an obligation for the Hungarian State to penalise abortion. Weighing up the various, and sometimes conflicting, rights or freedoms of the mother and the unborn child is mandatory. Provided that such a balance of interests is met, the extension of the safeguards of Article II to the unborn child is in line with the requirements of the ECHR.“
„Tatsächlich“ lebenslange Haft: Klarer Verstoß gegen Menschenrechtsstandards
„69. By admitting life imprisonment without parole25, be it only in relation to the commission of wilful and violent offences, Article IV of the new Hungarian Constitution fails to comply with the European human rights standards if it is understood as excluding the possibility to reduce, de
facto and de jure, a life sentence. More specifically, it is only in line with Article 3 ECHR under certain conditions, as applied by the ECtHR in its case law.“
Deutliche Worte, die berechtigt sind.
Vergebliche Suche nach dem individuellen Grundrecht „Pressefreiheit“
„74. The Venice Commission finds it problematic that freedom of the press is not formulated as an individual’s right, but as an obligation of the state. This freedom appears to be dependent on the will of the state and its willingness to deal with its obligation in the spirit of freedom. This construction has consequences for the substance, direction and quality of the protection, as well as for the chances for successful judicial review in cases of infringements of constitutional rights. Article IX is even more problematic since its paragraph 3 leaves the detailed rules for this freedom and its supervision to a cardinal Act – even without outlining the purposes, contents and restrictions of such a law. Once enacted, there will be no practical way for any further (simple) majority to change the act. The Commission suggests amending Article IX (and other norms on freedoms) in a way that explicitly makes clear that the constitutional guarantees contain individual rights.“
Die Kommission hebt den Unterschied zwischen individuellem Grundrecht und Staatszielbestimmung hervor. Grundrechte können eingeklagt werden, Staatsziele in der Regel nicht.
Schutz oder (nur) Respekt für die Minderheiten?
Kritisch angemerkt wird, dass Artikel XXIX – gegenüber der aktuellen Regelung – lediglich den „Respekt“ gegenüber nationalen Minderheiten hervorhebe, den „Schutz“ jedoch nicht erwähne.
Dieser Punkt ist, bei Betrachtung der ungarischen Originalfassung, inhaltlich nicht ganz nachvollziehbar. Der Artikel bezeichnet die Minderheiten sinngemäß als „Teil des Staatsgebildes“ . Darüber hinaus wird ihnen ausdrücklich das Recht auf die Bewahrung und die Pflege der (kulturellen) Eigenheiten, das Recht auf Verwendung ihrer Muttersprache, die Verwendung des Namens in der eigenen Sprache, die Pflege der eigenen Kultur und fremdsprachliche Erziehung gewährt. Ferner dürfen die Minderheiten eigene Selbstverwaltungen auf kommunaler und Landesebene errichten. Die Details sind – insoweit ist ein Fragezeichen berechtigt – einem 2/3-Gesetz vorbehalten. Dass die Verfassung insoweit nicht klar Stellung bezieht, dürfte jedoch nicht der Fall sein.
Kastriertes Verfassungsgericht
Erwartungsgemäß deutlich fällt die Kritik an der Reduzierung der Kompetenzen des Verfassungsgerichts aus. Dieser Punkt wurde im Blog bereits mehrfach ausführlich behandelt, weshalb auf ihn verzichtet werden soll. Erwähnenswert ist aber, dass die Kommission es als befremdlich bezeichnet, dass man einerseits die Kompetenzen des Verfassungsgerichts in Budgetfragen beschränkt, anderseits aber einem Organ wie dem Haushaltsrat ein Vetorecht gewährt. Deutliche und vollauf berechtigte Kritik. Die Experten stellen zugleich klar, dass auch die Beschränkung der Kompetenzen des Verfassungsgerichts die Geltung der EMRK nicht aushebeln dürfte – man wird sich wohl auf langwierige Prozesse in Strasbourg gefasst machen dürfen.
Fazit: Ein durchwachsenes Bild
Die Kritik der Kommission fällt konstruktiv und sachlich aus. Während die im Gesetzgebungsprozess emotional geprägten und in die Öffentlichkeit transportierten Themen „Diskriminierung“, „Religionsbezüge“, „Homo-Ehe“ von der Kommission nicht weiter angefeuert werden, fällt ihre Kritik zu den bereits bekannten Themen „Verfassungsgericht“, fehlende Transparenz der Verfassungsgebung, die große Unbekannte „Kardinalsgesetze“, die Tendenz zur Machtsicherung mit verfassungsrechtlichen Mitteln und andere systematische Themen sehr deutlich aus. Die Reaktion der Regierung zeigt, dass der Schlag ein „Wirkungstreffer“ war: Anders kann der Versuch, die zweifellos auch vorhandenen positiven Anmerkungen hervorzuheben und die Kritik zu bagatellisieren, nicht aufgefasst werden. Die Regierung täte gut daran, die Kritik ernst zu nehmen und umzusetzen. Ob sie dafür die nötige Kraft hat, ist jedoch fraglich.
Hungarian Voice - Ungarn News 